正確認識和維護我國集體土地所有制

2019-12-10 10:07:55 中國房地產·綜合版 2019年11期

劉衛東

摘要:中國土地使用制度的改革,對于農村集體土地所有制的改革方向長期以來是關注的焦點之一。在梳理有關學術觀點的基礎上,結合中國國情,論證了正確認識和維護我國集體土地所有制的必要性、合理性和可行性。

關鍵詞:集體土地所有制;集體所有權;土地制度改革

中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A

文章編號:1001-9138-(2019)11-0042-45 收稿日期:2019-09-18

關于集體土地所有權性質認識,主要有以下幾種。其一認為集體所有權在性質上為公有,而非一般的共同共有,同時集體財產又是一種公有程度較低的財產形式,它和集體成員的個人利益又是密切聯系在一起的,這就意味著在確定集體所有權主體和內容時,也必須承認集體組織成員對集體財產共同地享有(但不能具體量化為個人的)財產權;其二認為總有之法理對我國農村集體土地所有權制度極具價值,總有系指在日耳曼之農村公社土地所有制中,將土地之使用、收益權分配給各家庭,而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態;其三認為集體土地所有權是新型總有,集體成員對集體土地享有占有、使用和收益權,并且依法按照平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權,把這種新型總有稱為“總同共有”;其四認為集體所有權是法人和個人共同所有,是“個人化和法人化的契合”,集體土地應該為集體組織法人所有,而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權;其五認為集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權;其六認為考慮到目前我國農村土地現實狀況,立法方面客觀困難,以及制度轉化成本,農村土地所有權制度改革方向應是體現集體所有制的土地法人所有權制度;其七認為集體土地所有權應該為一定社區范圍內的農民共同共有;其八認為其應該是社區農民集體所有權。

從我國農村集體土地產權的現實情況分析,將集體土地所有權定義為農村集體成員共同共有權,比較符合實際。集體土地所有權是一定范圍內全體成員直接的共同所有權,共同共有是其形式,成員權是其保障,共有權不可分割。共同共有其權利主體之平等性與民主性,可使農民集體成員在平等、民主的基礎上形成集體共同意志,從而全體協力行使所有者權利,避免集體組織以行政管理權代替所有權,攫取所有者利益,侵犯農民作為所有者的權利及組織專橫、干部專權的現象發生。共同共有其權利客體之統一性與永不分割性,便保證了集體土地不致落人私人之手,導致私有化之產生,即使農民集體之成員全部脫退或死亡,集體土地亦轉給其他社區或收歸國有,這就確保維護了集體公有制之鞏固和發展。共同共有其權利內容之完全性則使農民真正享有所有者權益即所有權意義上的受益權。讓農民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用,自由流轉,促使土地資源優化配置中充分發揮土地之利用效率。集體土地所有權經常由所有者代表行使,集體土地所有者代表行使處分權,應受農民集體這一集體土地所有權主體的限制。一般來說,對集體土地的重大處分應當依法經農村集體經濟組織成員表決同意。

我國集體土地所有權的確認須進行所有權登記?!锻恋毓芾矸ā芬幎?,集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權。我國集體土地所有權,許多人認為存在著所有權主體不明確的問題,這實際上是因為土地登記滯后造成的。事實上,我國農村每塊土地的所有者在當地群眾中是存在共識的,真正有產權爭議的很少。我國集體土地所有權存在的矛盾,主要是所有權主體不穩定,隨著農村經濟集體組織成員的增加與減少,在“人人有份”的情況下,每個成員的土地財產權益變化大,土地財產權益調整沒有投入一產出聯系,容易產生糾紛和爭議。例如,在我國經濟發達地區,集體經濟實力雄厚,每年集體成員能夠獲得一定的利潤分紅,這就出現了本村的出嫁女不愿意把戶口遷出,而娶進來的媳婦立刻落戶,集體成員數量急增,而土地權益日益攤薄的不合理現象,容易引起同村不同家庭的利益沖突。

我國集體土地所有權和國有土地所有權一樣,也可以與土地使用權分離。但是,集體土地多只能夠依法確定給該集體內的集體經濟組織和個人使用,只有法律、行政法規規定允許的個別情況下,才可包括集體經濟組織以外的單位和個人。而國有土地使用權的主體非常廣泛,任何單位和個人,包括境外的企事業單位和個人,符合依法使用中國國有土地條件的,都可以成為中國的國有土地使用者。針對我國農村集體土地產權制度存在的缺陷,已經相當嚴重地侵害農民利益。我國學術界一直以來都以強烈的責任心,敏銳的視覺和高度的熱情關注著農村的土地問題。自上世紀80年代中期以來,對集體土地所有權制度的變革主要提出了三種思路:一是取消集體土地所有權,實行農村土地國有化;二是取消集體土地所有權,實行農村土地私有化;三是在堅持集體土地所有權的前提下,完善并確立真正意義上的集體土地所有權。

取消集體土地所有權,實行農村土地國有化,將集體土地歸并為國有土地進行管理,是針對我國目前集體土地與國有土地不平等,克服集體土地市場化限制而提出的。根據我國現行法律,集體土地所有權人只能對本集體成員分配集體土地承包經營權,不能擅自出賣、轉讓。如果僅從土地所有權的處分權看,我國的集體土地所有權實際上也是國家控制的土地使用權。對于農村集體土地所有權的改革而言,集體土地國有化符合社會主義的本質要求,能夠得到我國政治經濟體制的支持,有利于國土綜合整治,有利于土地管理和國家對農村經濟的宏觀調節,還有利于農村經濟活動尤其是土地經營向現代化、商品化方面發展,且符合農業生產規模經營的要求。集體土地國有化,可以充分發揮政府的誠信,有利于招商引資,并避免土地交易中出現不必要的糾紛。集體土地國有化,可以實現土地統一規劃,統一征地,統一開發,統一管理,加快工業化和城市化進程。

但是,取消集體土地所有權,實行農村土地國有化,也存在一些需要克服的障礙。第一,將現在農村土地所有權的部分國有變為單一國有,有可能架空現有集體經濟,農民可能產生土地“被剝奪”的感覺,在心理上不容易接受。在目前征地補償標準過低,損害農民土地財產權益的情況下,不是堅持和鞏固集體土地所有制,反而迎合和擴大征地范圍,也是對農民土地財產權益的不尊重。第二,土地是農民的最基本的生產要素,是農民的安身立命之本,故對農村集體土地所有權實行國有化,為避免挫傷農民的生產積極性,切實保障農民作為集體成員的權利最終得以實現,國家應當且只能以收買農地的方式作為農村集體土地國有化的途徑。我國各地財政實力有限,國家沒有巨額的資金用來收購農村集體土地,最終無法避免采取無償剝奪的方式,這將導致國家與農民關系的惡化。第三,盡管從理論上來說,國家的所有權和國家的行政管理權能夠分開,但往往在國家所有權的運行中,國家所有權在內容上與行政權混合、在行使方式上完全采用行政權的行使方法,其結果不僅造成國家的財產不能得到有效的利用、管理和保護,而且形成了國家行政干預的隨意性、土地權利的不穩定性問題,也容易產生政府部門尋租和腐敗現象。實行農村集體土地國有化,政府需要投入的土地管理力量增加,也有可能降低土地管理效率,增加管理成本。第四,我國地域遼闊,農業自然資源分布差異很大,加之受經濟、社會等各方面的影響,土地利用和管理應該因地制宜,實行農村集體土地國有化,土地利用和管理一刀切,不利于發揮各地的自然環境優勢和挖掘土地生產潛力。

對農村集體土地所有權進行改革,很多學者持取消集體土地所有權,實行農村土地歸農民所有的私有化觀點。這種觀點之所以日益變為更強烈的聲音,首先是因為土地私有化可以使農戶取得完整的土地所有權,也即取得一種徹底的私權,大大排除了公權干預和公權侵蝕的空間,從而使農民的利益得到應有的保障;其次由農戶享有土地所有權,根據“有恒產者有恒心”的觀點,其具有較大的利益激勵機制,可以促使農戶合理利用和保護土地,持續增加對土地的投入,最大限度地激發農戶的生產積極性。但是就我國現實的國情而言,農村土地私有化是行不通的。

其一,農村土地私有化與社會主義國家的本質要求不符。我國實行社會主義的政治經濟體制,公有制是社會主義的本質特征之一,生產資料公有就是社會主義性質在經濟制度上的具體表現,而土地無疑是經濟領域中最基本的生產資料和農業生產中最基本的生產要素。如果實行土地私有化,將集體所有的土地轉歸農戶私有,就會動搖社會主義的根本經濟制度,違背社會主義本質特征的要求,甚至背離社會主義道路的方向。

其二,土地私有化不符合現代土地產權改革的方向。在近現代,土地所有權制度經歷了從個人所有權絕對性向社會所有權,再向社會和個人協調發展的過程。由于土地制度從以“所有”為中心向以“利用”為中心轉變,所有權在土地制度中的地位和作用也就削弱了。在現代社會人們越來越需要利用他人的資源來滿足自身的需求,土地私有化并不能保證土地有效利用。

其三,土地私有化明顯損害多數中國農民的基本生活安全。在當今土地資源日益稀缺的情況下,資本對于資源壟斷的渴望非常強烈,土地私有化會導致大量的有錢人進入農村收購耕地、宅基地,農村將成為投資者對于土地巧取豪奪的戰場,由于我國農民屬于弱勢群體,難以維護自己的合法土地財產權益。

其四,經過土地私有化,會出現大量的農民失地、土地集中、社會分化加劇、農民加速向城市遷移、城市貧困加劇以及城市工資下降等后果。

其五,我國征地的實踐表明,政府比投資者更加關心農民的權益,政府需要社會穩定和鞏固政權,如果農民貧困化,社會出現兩極分化,引起動亂也是政府不樂見的。因此,由政府和投資者談判并不一定損害農民的利益。

我國集體土地使用制度改革,不需要對集體土地所有權進行否定,重要的是還權賦能,把土地還給集體經濟組織的農民,讓集體土地和國有土地一樣,其土地所有權能夠在經濟上得到全面實現。

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