教育法治不能失之于軟

2019-12-11 10:13:45 教育·綜合視線 2019年11期

闕明坤

隨著我國步入全面依法治國時代,近年來,教育領域的法治建設進程逐漸加快,“依法治教、依法治?!钡睦砟钪鸩缴钊肴诵?。但就目前來看,在我國現行的教育法律體系中,還是存在法律失之于軟,“硬法”軟化等問題,這既不利于教育法律的貫徹和執行,同時也制約了教育法治建設的成效。

從法學的角度來看,“硬法”主要是指國家出臺的正式法律規范體系,如法律、行政法規、地方法規、地方規章和部門規章?!败浄ā蹦壳吧袩o統一的定論,法國學者Fiancis snyder1994年對其作出界定,“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則?!崩绻餐贫ǖ囊巹t、章程、原則等。相對于“軟法”而言,“硬法”天然具有國家強制性的特征。

教育領域“硬法”軟化,簡而言之就是本應具有約束力的法律條款失去強制力保障,以至于在實施過程中遭施法對象忽視,其本質上是法律規范的力度和剛度的欠缺。深究這種現象發生的原因,系在教育立法過程中的原則性過度,強制性缺失。

具體而言,就是法律、法規本身規定不具體,而實施細則又不能與教育法規相配套,易于使法規形同虛設,從而造成有法難依的局面。

新中國成立70年來,我國已經形成了以8部教育法律為統領,包括16部教育行政法規、80多項教育部門規章和大量地方性教育法規規章在內的中國特色的社會主義教育法律體系,基本實現了我國教育事業各個領域的有法可依。其中部分法律歷經數次修訂,法律的規范性和科學性已大大增加,但最根本的“硬法”軟化問題依舊存在。

首先,關于教育投入保障的法律規定落實乏力。根據《教育法》,教育投入應達到“三個增長”,即各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長,并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長,保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。但事實上,許多地區未能做到法定增長的要求?!堵殬I教育法》第二十七條規定:“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準;國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業學校學生人數平均經費標準?!比珖舜蟪N瘯趫谭z查時發現,一些地方缺乏穩定的投入增長機制,有的縣級職業學校條件薄弱。

其次,關于教育統籌協調的法律規定推進困難。以職業教育領域為例,《職業教育法》規定,“國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內,分別負責有關的職業教育工作?!钡?,長期以來,在實踐中統籌協調困難,教育部門主管的職業院校與人社部門主管的技工院校政策不一,待遇不同,甚至有的政策相互抵牾。

其三,對于教育違法行為的約束難以落到實處。教育領域存在多頭執法、協同性弱、效率較低等問題。譬如,《民辦教育促進法》規定,“民辦學校有惡意終止辦學、抽逃資金或者挪用辦學經費等行為的,由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門責令限期改正,并予以警告?!比欢F實中,教育部門執法力量薄弱,教育執法能力不足,導致一些違規違法行為不能及時處置。此類情形同樣出現在其他領域,《職業教育法》第二十條明確規定,“企業應當根據本單位的實際,有計劃地對本單位的職工和準備錄用的人員實施職業教育?!钡F實中,政府缺乏引導和激勵,許多企業熱衷聘用有經驗的職工,不愿意花錢用于職業培訓,實施職業教育的積極性不高,校企合作一頭熱一頭冷,“雙邊政策”唱成了獨角戲。

教育領域中的“硬法”軟化現象,乍看之下是個立法問題,反映了教育立法的不規范、不完善。但實際上,這個問題同時具有“一頭軟兩頭弱”的特征。要解決這個問題,必須從立法、執法兩個方面入手。

一方面,要不斷提高教育立法的科學性,堅持尊重立法規律,提高立法技術,應當克服主觀主義的片面性、簡單化、表面化傾向,杜絕主觀臆斷,讓教育從頂層設計健全起來。要適時組織回頭看,集中清理一批不適用、不實用的法律條款,做好教育法律法規“廢、釋、改”工作,夯實教育“地基”,扎緊制度籠子。

另一方面,不斷加強教育執法,建立權責統一、權威高效的教育行政執法體制。古人云:“令在必信,法在必行;有法不行,與無法同?!狈蓤绦胁攀墙逃败洝狈ㄗ儭坝病钡年P鍵所在。具體來說,教育行政部門和相關協同部門需在現行法律體系下發揮主觀能動性,完善執法機構和執法隊伍建設,推進執法重心下移,加快建立教育聯合執法機制,改變多頭執法、相互推諉等現象,提高教育執法效能。

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